新时期“四水”新态势及若干重大问题思考
作者简介：姜大川，高级工程师。
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党的十八大以来我国治水事业发生历史性变革、取得历史性成就。随着经济社会发展和城镇化进程推进，国土空间格局以及国际环境发生变化，加之近年来极端天气事件频发，水安全保障面临新形势、新挑战、新要求。当前我国水利工作已进入高质量发展阶段，需要深入分析水灾害、水资源、水生态、水环境“四水”问题新形势新变化，正确认识和准确把握水安全重大问题，谋划水利发展战略，制定水利发展策略，加快推动新阶段水利高质量发展，系统性根本性解决“四水”问题，提高水安全保障能力和风险应对能力。
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▲新时期“四水”问题应对总体策略
1.把水安全放在国土空间格局优化中谋划
我国近70%的城市群、90%以上的能源基地、65%的粮食主产区缺水问题突出，约51%的主要防洪区洪水风险较高，约55%的国土面积为生态脆弱区。需要从统筹发展和安全、拓展发展空间、促进人与自然和谐共生、增进民生福祉、应对风险挑战的战略高度，把保障水安全与实施国家重大战略、优化重大生产力布局、构建国土空间开发保护新格局结合起来，与新型城镇化、农业现代化、乡村振兴、生态治理修复协同推进。
2.科学制定“四水”系统治理策略
治水过程中“头痛医头、脚痛医脚”的现象仍然存在，难以应对新老水问题交织的复杂局面。需要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，以流域为单元、江河为纽带，坚持全国一盘棋、流域区域相结合，统筹“四水”治理，加强各类治理保护措施和工程项目的协同性，加强不同区域、不同行业涉水政策衔接协调，加强政府与社会的协同，实现治水的全局性、整体性和协同性。
3.瞄准牵一发而动全身的重大水利工程谋划
着眼“国之大者”，坚持近期、中期、远期系统规划，做好战略预置，优化水利基础设施布局、结构、功能和系统基础，突出跨流域跨区域共建共享、跨领域协同融合，谋划和推动建设一批具有全局性、标志性的重大水利工程项目，把握好前瞻性和投资效率的关系，避免工程建设过度超前，突出重大战略性水利工程项目投资的可持续发展能力和带动能力。
4.突出水安全风险主动应对和防控能力提升
在做好常态化安全保障基础上，考虑最不利的水资源演变情势、经济社会高质量发展需求和极端水旱灾害等情景，做好非常态下水安全风险应对，构建韧性水网体系，加快应急备用水源建设，有序推进调水潜力较大河流开发以及战略水源点、地下水储备、战略通道等工程的建设，构建国家水资源战略储备体系，实施战略调配，保障国家水安全。
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新时期治水若干重大问题
1.水资源-经济社会-生态环境协同发展问题——如何建立适水经济社会与国土空间新格局
根据水资源环境承载能力、水生态系统脆弱性和水安全风险状况，统筹经济、人口与水资源分布关系，落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产“四水四定”原则，合理处理好人水关系，协同经济社会格局、国土空间格局和水安全风险格局，实现水-土-粮-能-生等多要素全方位全过程统筹协同调控。
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▲建立适水经济社会与国土空间新格局
①以水定城问题：统筹考虑城市周边洪水风险，用水成本、代价以及对周边地区资源环境的影响，合理确定城市可用水量，因水制宜，集约发展，合理确定城镇发展布局、规模、结构。
②以水定地问题：做好水土资源与生态平衡协调，确定在保障基本生活生态用水后可用于土地开发的、可以持续的、可以承受成本代价的水量。统筹日益趋紧的水土资源约束与日益增长的粮食产能需求关系，合理确定灌溉发展规模。
③以水定人问题：考虑人的生命安全保障、用水需求层次，优先保障饮用水等基本生存用水需求，抑制用水浪费、奢华生活等不合理用水需求。
④以水定产问题：考虑水的经济性与价值，确定产业布局、结构与规模，保障涉及国家安全的基础性产业和战略性产业用水需求，将有限的水资源配置到高附加值的行业与领域。
⑤以水定绿问题：核心是在维护流域健康水平衡的基础上，按照一方水资源养一方生态的自然生态规律，发挥水循环全过程在维系生态系统稳定性和完整性中的功能和作用，平衡水循环全过程中各类要素及其作用关系，合理分配人与自然之间的水资源份额。
2.与现代化水平相适应的水安全标准问题——如何形成合理的水安全新标准体系
根据新形势、新变化，需制定并合理提升水安全标准，建立适应新要求的水安全保障标准与指标，形成经济合理、技术可行、生态可持续的水安全新标准体系。
①供水安全标准问题：考虑水资源供需变化和极端天气影响，统筹处理好近期与长远、常规与应急的关系，合理提高供水安全保障标准，建立健全应急储备体系。
②防洪排涝标准问题：围绕洪水演进过程，统筹处理好上下游、左右岸、干支流关系，处理好重点与一般、不同河段、不同保护对象之间的关系，合理确定不同河流河段的防洪排涝标准和承受的风险。
③水生态保护修复标准问题：结合当地水生态环境本底条件，统筹处理好保护与发展的关系，处理好空间格局、生态廊道、生态过程之间的关系，合理确定不同地区水生态环境保护修复标准和准则。
3.现代化水利基础设施体系与水网建设问题——如何形成坚强韧性的新型水网体系
统筹考虑水资源承载能力与空间均衡、洪水风险分布与合理蓄泄、水生态承载力与节律调控、水安全风险与系统韧性，建设供给更加可靠、生态更加友好、服务更加均衡、管理更加高效的现代化水利基础设施体系，构建坚强韧性的新型水网体系。
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▲建立坚强韧性的新型水网体系 ①水网联网组网问题：融合水流综合调配格局与自然地理格局、国土空间格局、经济社会格局、涉水空间格局等，优化水利基础设施布局、结构和功能，以及联网组网方式和系统集成方案。 ②坚强韧性水网问题：在留有安全富余度基础上，考虑经济社会高质量发展需求、不利的水资源演变情势和极端水旱灾害等情景，构建具有高保障力、抗风险力、强恢复力的韧性水网体系。 4.水事行为规范与严格管控问题——如何形成适应水情特点的新行为规范 在保护生态环境和保障水资源可持续利用的前提下，把人类社会对水资源、水生态、水环境、水灾害的压力负荷控制在承载能力范围内。完善水资源、洪涝灾害风险、水生态分区分类分级管控，通过维护健康、安全、可持续的流域水循环过程和水资源的多种属性功能，实现人口经济与资源环境的协调发展。 ①水资源开发利用约束问题：以保障基本生态用水为前提，明确河湖及地下水生态流量水量水位，明确流域区域地表地下可用水量，使开发利用控制在合理范围。对过度开发地区按照刚性约束要求进行治理。 ②人类水事行为规范问题：科学合理调控和调配水流过程、分布、格局等，合理调控人类水事行为规范，减少对良性水循环过程的干扰，降低水资源系统负荷，促进国土空间格局、生态空间格局、发展规模、发展结构、发展布局与水资源条件和风险相适应，最大程度提高水安全保障能力。 ③水需求与利用约束调控问题：依据水资源条件和演变规律，合理确定国土空间格局。依据可用水量确定经济社会发展布局、结构和规模，量水而行，严控不合理需求。根据水资源条件和用水部门的特点，提高水资源利用效率。 5.系统治理模式创新问题——如何形成良性可持续治理新模式 治水是一项系统性、长期性、艰巨性任务，按照整流域规划、整河流治理原则，推动以水为核心的山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，加强治理保护措施和工程项目的关联性、协同性，构建从源头到河口的江河保护治理新格局。 ①“四水”治理协同问题：“四水”问题涉及不同领域，有不同治理目标和路径，在“四水”统筹治理过程中，以流域区域为单元，根据不同水问题治理的特点和要求，统筹确定水治理的总体目标和任务。 ②措施和工程协同问题：部分水安全保障措施和工程具有多种功能，在规划设计相关措施和工程时，加强单个工程的功能融合，提升多个工程协同效应，实现措施和工程效益最大化。 ③跨部门政策协同问题：水安全保障涉及多部门、多区域，充分发挥流域管理机构协调作用，提高自然资源、生态环境等部门水安全保障政策的协同性。 ④政府与市场协同问题：系统治理需要政府和市场双向协同发力，处理好政府和市场在水安全保障中的关系，完善政策体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。
姜大川，袁勇，李原园，等.新时期“四水”新态势及若干重大问题思考[J].中国水利，2024（18）：8-13.
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